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关于我区村社股份制改革情况的调研报告

发布日期:2015-06-09 信息来源:西湖区人大网 浏览次数: 字体:[ ]

 

为配合本次常委会审议工作,日前,区人大常委会分管主任吴兴根带领农工委的同志赴区农业局、区监察局和灵隐街道、翠苑街道、转塘街道、蒋村街道及部分村社,通过听取汇报、座谈讨论等形式,对全区村社股份制改革的情况进行了深入调研。现将有关调研情况报告如下:
一、基本情况及评价
近年来,区政府及其有关部门、镇街把推进股份制改革作为破解村社发展瓶颈、保障群众利益、维护社会稳定的重要抓手,出台政策措施,加强制度建设,强化监督指导,有序平稳推进股份制改革完善工作,有力促进了村级集体经济发展、基层党风廉政建设、民主法制建设和社会和谐稳定,为全力推进美丽幸福首善之区的各项事业科学发展奠定了扎实基础。我们认为,在推进村社股份制改革过程中,主要有以下几个方面值得充分肯定:
(一)制定相关政策。近年来,区政府先后制定出台了《关于撤村建居后原村经济合作社股份制改革的实施意见(试行)》、《关于进一步完善股份经济合作社经营机制的若干意见(试行)》、《关于切实保障农村婚嫁妇女享有土地承包权及相关经济权益的实施意见》、《西湖区股份经济合作社股权量化的指导意见(试行)》、《关于进一步加强村级集体资金资产资源管理的意见》等一系列的政策文件,为确保股份制改革顺利推进提供了重要的政策依据。
(二)加强调查研究。为顺应基层需求,区有关职能部门按照区人大的要求,特别是去年下半年以来,对全区股份量化进行了深入细致的调研,做了大量的准备工作,进行了详细摸底调查,分片召开座谈会,广泛听取镇街和村社对股份制改革政策和股份制完善工作的意见和建议,梳理分析了14大类股份量化矛盾突出的人员和问题,提出了股份制完善的初步意见建议,为区委、区政府决策当好参谋。
(三)强化指导培训。区各有关部门、镇街通过各种形式和途径,分层次、有计划、有步骤地对村社干部和财务会计人员进行村级民主理财、三资管理、股份制改革、社区建设、经济发展等方面的业务培训指导,切实提高他们的政治素养和业务水平,使他们能够了解党在农村的各项经济政策,较好地执行财经法规和纪律,逐步实行会计电算化管理,稳步推进农村集体财务管理的规范化、标准化、信息化。
(四)取得明显成效。1996年至2014年,全区村级集体经济收入每年以10%以上的速度持续递增;2014年全区119个村社可分配收入达到14.6亿元,是股份制改革前19961.28亿元的11.4倍,收入500万元以上的强社数量达到55个,其中1000万元以上的村社数量达了37个;2014年全区村社集体净资产达到93.7亿元,是股份制改革前1996 8.8亿元的10.6倍;201494个股份经济合作社(以下简称经合社)中有60个进行了分红,分红总额为3.9亿元,历年累计股金分红总额达到23.1亿元,失土农民从集体经济发展中得到了很大的实惠。
二、存在困难与问题
我区村社股份制改革工作虽已取得了较为明显的成效,但在进一步推进发展改革过程中面临的困难和问题依然不少,特别是以下几个方面需引起政府高度重视并着力加以解决:
(一)机制制度有待完善。一是分配制度不够规范。部分经合社除股份分配之外,还存在按人分配征地补助款、养老保险补助、社会福利等经济分配,使内部经济关系比较复杂,如不加强管理,将对内部经济关系产生影响。二是制度执行有待加强。政府职能部门针对经合社出台的一些指导意见、文件和规定,在实际操作中部分经合社没有很好地执行,有的经合社在小型工程建设方面没有严格执行招投标制度,按照农村的一些土办法土招标的方式进行操作,有的经合社未按要求实行财务公开,公开内容村民看不懂,公开表格不够接地气三是经社关系需要理顺。现阶段,为改善撤村建居农转非人员生活条件和保留农居点的生活环境,经合社承担了一部分的撤村建居社区管理职能,负担了一部分社区管理服务费用,目前存在着经合社和社区的职责分工和经费开支还不够清楚的问题,两个组织之间的关系还需要进一步理顺。四是考核激励机制有待健全。区政府在对各镇街目标责任考核中村社股份制改革这块工作考核权重相对较小,镇街由此对该项工作没有引起足够重视。2004年区政府出台的《关于进一步完善股份经济合作社经营机制的若干意见(试行)》提出了建立经营层内部激励机制,建立以集体经济为标准的经营者报酬和奖励制度,建立集体资产增值经营层实行业绩股奖罚制度等要求,但由于股民接受程度不一和股东代表大会难以形成意见,普遍没有建立业绩股激励机制,多数情况是各镇街分别建立经合社班子成员考核奖励制度,在年度考核的基础上明确经合社班子成员的年度报酬和奖金。同时,我区经合社还存在着班子成员退休之后收入保障水平与基本股民相同的问题,一定程度上影响到现任班子成员的工作积极性。
    (二)监督管理有待加强。一是部分村社监事会作用发挥不到位。撤村建居经合社的股民都是几代下来的原住民,是一个熟人的生活圈,监事会成员与董事会成员之间多多少少沾亲带故,监事会监督的力度显得不足,有的经合社监事会的监督流于形式。二是部分审计发现问题整改不彻底。每年镇街按照区里要求组织开展村干部经济责任审计,并对审计发现的问题督促经合社认真整改,从这几年情况来看,有10%左右的问题整改不到位、不彻底,有的经合社对审计发现的问题重视程度不够,整改措施落实不到位,同样的财务方面问题,尽管年年审计,却依然年年存在。三是村帐镇管工作尚未全部覆盖。按照现行管理体制,三墩、双浦、蒋村、留下、转塘等镇街实行村账镇街代理制,这些镇街对村社的日常收支、民主理账、财务公开、村干部经济责任审计等工作的监督相对到位;而城区街道对所属的13个经合社监管存在缺位现象。正因为如此,近年来古荡湾、古荡镇、黄龙等经合社相继出现了群体性信访事件,一定程度上也集中在财务公开、收支去向和重大经营决策方面。四是日常监管存在薄弱环节。一些村社在决策重大投资、重大事项时,以班子会议代替村(居)民代表会议,能,导致程序不到位,群众不知情,更有甚者个别村社召开会议后,参加会议的村(居)民竟不知自己已经在表决单上签名同意某项重大投资事项(以会议出席签到表代替表决表),由此引发一系列后患。如果政府不立足法制的刚性,主动介入积极监管,而过多强调基层自治,把希望寄托于村(居)民赤手空拳的监督,是很难奏效的。全区虽已建立村级集体经济组织会计电算化网络平台,日常监督管理力度也有所增强,每年还进行财务收支情况审计,但仍无法摆脱上级监督滞后状况。政府职能部门对经合社重大经营决策活动,仍缺乏事前、事中监督,监管存在盲区,对村社班子及成员在任职期间履行职责过程中所应承担的财务责任、经济责任审查核实不细,评价缺乏真实性。
(三)要素制约有待突破。一是身份定位不够清晰。目前我国尽管还没有出台有关经合社的法律法规,对经合社的定位定性、法律地位、发展前景等还不够明确,经合社的发展方向还存在不确定性,如何引入现代管理理念和管理方式仍是一个难题,但与我省先进地区相比西湖区在这方面探索创新还不够,导致我区经合社的身份定位不够清晰,经合社要完全融入市场还需要有一个过程。二是现行政策有待完善。《西湖区股份经济合作社股权量化的指导意见》试行已有10年,随着上级相关政策法规的不断调整和完善,区《指导意见》与这些政策法规存在一定的矛盾。如户籍制度改革,婚嫁人员农嫁居后为非农户口,求学人员可根据个人意愿决定是否农转非等;国发〔201425号规定内地将取消农业与非农业户口区别;2007年修订的《浙江省村经济合作社组织条例》对社员的界定等。另外,我区村社股份制改革前后跨度已20多年,由于股份制改革起步较早、时间较长,而区《指导意见》于2005年出台,因此股份制政策存在一定程度的滞后。所以村与村之间股权量化存在着较大的差异性,越早完成的村社由于采取一村一策办法,差异性更大,主要反映在各类农转非人员和农村婚嫁妇女的政策差异上;同一类人员在不同的村的股份待遇不同,少享受或者没享受股份待遇的人员通过不断上访来争取股份利益。三是股权继承流转办法不够明确。政府有关文件虽然对股份可以继承和允许股份内部流转有条款规定,但没有配套出台实施细则和操作性指导意见,为此经合社在实际操作过程中还是面临着不少的具体问题而导致最终无法开展下去。四是发展后劲不够有力。当前及今后较长时期,我区村级集体经济发展主要依靠10%留用地项目。留用地的多少、地段的好环、项目开发的质量、项目开发的模式,直接影响产生的效益和村社的收益。目前,存在着村与村之间留用地数量和质量上不平衡的问题;留用地指标落地难的问题;部分开发项目周边市政配套跟不上,影响部分留用地项目开发建设和二次招商的问题;留用地项目业态单一、品质不高、合作模式不合理、集聚效应不明显,造成留用地项目效益低和合作社收益低的问题。据了解,我区应核发留用地三类(含留用地、拆复建、开发性安置)指标约4420亩,截至20155月,已建成项目51个,涉及留用地面积约877.04亩;正在建设项目29个,涉及留用地面积约801.66亩;正在报批的留用地项目面积约1633.3亩;还有约1108亩留用地指标规划未落地。这使得主要靠出租房产、地产来增加收入的村社集体经济发展受到了严重制约。五是经营管理人员能力偏弱。村社(董事会)成员由本社基本股东担任,因此,主要经营管理者的能力素质决定着整个村(社)的管理水平。目前,我区已有相当一部分村(社)的集体总资产达到亿元规模,在这种形势下,村(社)的经营管理要求日益提高与经营者现有管理水平较低之间的矛盾已突出显现,部分经营者的经营管理水平与激烈的市场竞争形势已不相适应。
三、工作意见和建议
党的十八届三中全会提出了保障农民集体经济组织成员权利,积极发展农民股份合作,赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权的改革任务,今年区政府的工作报告中也作出了实现村社股份制改革全覆盖,完善村社股份制制度的要求。为贯彻落实好中央有关精神,全面完成今年的改革任务,进一步推进我区村社股份制改革发展,针对当前存在的困难问题,为此我们提出如下意见和建议:
(一)加强领导,统筹协调,强势推进经合社改革发展
区政府要高度重视经合社改革发展中的一些困难问题,充分认识推进经合社发展管理的重要性、紧迫性以及经合社转型升级对推动我区经济社会可持续发展的现实作用,切实把经合社的创新发展工作列入重要议事日程。区级层面要建立由区政府有关领导任组长、各职能部门和相关镇街主要负责人为成员的联席会议制度,统筹整合全区各方力量,共同探究经合社的发展规律和面临的新情况、新问题,专题研究经合社的相关政策、管理办法和重大事项处理,协调指导推进全区经合社持续健康发展。
(二)科学规划,强化指导,不断增强经合社发展后劲
一是要科学布局产业规划。区政府及有关部门要指导各经合社根据城市规划和产业规划科学布局留用地项目,避免产业雷同、缺乏差异、同质竞争等问题的出现,真正做到以规划确定项目、项目推进产业、产业加快发展。二是要用足用好留用地项目。树立全区一盘棋思想,统筹利用好留用地资源,积极引导经合社创新留用地开发方式,统一调剂全区现有留用地指标,实施集约开发或连片开发、合作开发,扎实推进已建成项目加快出效益、已动工项目加快建设、未动工项目加快启动、留用地指标加快落地,力求形成规模效益和实现错位发展,确保留用地项目效益最大化和合作社利益最大化三是要加强指导服务。针对股份制改革完善过程中出现的新情况、新问题,要进一步加强对策研究,不断总结经验,树立典型,以点引路,同时要强化培训和面上指导,推进这项工作顺利开展。切实加强留用地项目在规划、审批、建设、招商、税收等方面的指导和服务,建立健全合作开发监管机制、公开招商选商引导机制、建设方案审查机制、项目资金监管机制等,强化项目开发、项目建设、项目资金和招商选商的监管,提升留用地项目的品质和效益。四是要加强考核。加大股份制改革发展工作的考核权重,发挥好考核的指挥棒作用,引导镇街、村社进一步重视该项工作。
(三)深化改革,完善政策,大力推进经合社创新发展
一是要加快进度。按照既定的目标任务,集中时间、人员、精力,加快今年剩余24个村社的股份制改革扫尾工作,确保完成全覆盖任务。二是要借力推进。积极向上反映呼吁,争取省市级层面通过法律手段完善股份制改革,对经合社的定性定位、法律地位、设立健全、内部管理、政策扶持等方面作出明确规定,赋予农村股份合作经济组织以正当的法人地位。三是要深化完善政策。进一步明确股份制完善工作的方向和重点,正确处理股份制改革中的新情况新问题,本着尊重历史、与时俱进的原则,在国家、省、市政策框架范围内,按照公平公正落实各类群体的股份权益、确保股份量化政策相对统一平衡的要求,妥善处理好不同群众的利益矛盾,确保平稳有序地推进股份制量化完善工作。四是要推进股权流转。根据日前市农办出台的《关于村级股份经济合作社股份转让相关事项的通知》,在学习借鉴其他县(市、区)好的经验做法的基础上,结合我区实际,积极探索实施股权流转机制,对转让对象、转让价格、转让程序等作进一步的规范和明确,积极稳妥推进股权继承与流转等工作
(四)健全机制,加强监管,积极营造经合社发展环境
一是要完善激励机制。在推进股份制改革完善中,要根据经合社发展水平和发展阶段不同,分别制定经合社班子成员报酬与工作业绩考核相挂钩的激励机制,落实经营者的合理报酬,以公平体现经营者的经营贡献。二是要强化保障。积极探索提高经营者退休待遇的有效措施,以解决其后顾之忧,切实提高经营者的积极性。建立经营管理人才培养选拔机制,积极采取经合社内部培养、本社区选拔、外部引进专业化人才相结合的方式,打造一支思想素质好、业务能力强、年龄结构优的经营管理队伍。三是要明晰权责。进一步厘清经合社与社区的关系,剥离经合社的管理服务职能,实行经社权责分离,使经合社能轻装上阵,专司经营发展,真正体现经合社的市场主体地位。四是要加强监督管理。进一步规范经合社资产资源登记、货币资金管理、合同管理、工程招投标、民主管理等制度,强化各项制度的执行,健全完善群众民主监督、会计核算监督、上级审计监督三位一体的监督体系。城区街道所属的经合社的账务处理和三资管理要全面纳入村级集体三资监督管理系统,发挥好村级集体经济组织会计电算化网络平台作用,加大对经合社日常财务活动及资产管理的监督力度。全面推进财务公开,不断完善公开的形式,拓展公开的内容,按照群众关注的热点和群众需要了解的内容进行公开,自觉接受群众监督。切实加强经合社的审计工作,实行年度财务审计、班子换届审计、重大项目和主要负责人届中离任专项审计,确保经合社集体资产的运行安全。完善经合社民主监督组织,切实发挥好村社监事会的作用,加大监督力度,强化监督效果。

 

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