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关于我区10%留用地项目建设及管理的现状分析及思考

发布日期:2014-11-06 信息来源: 浏览次数: 字体:[ ]

 

关于我区10%留用地项目建设及管理的现状
分析及思考
 
课题主持人:黄幼钧
课题组成员:王易峰 孙炼栋
 
10%留用地制度是政府在征用集体所有土地时,按照征地面积的一定比例核定用地指标,让被征地集体经济组织用于组织发展二三产业,壮大集体经济、安置失地农民。其实质是解决撤村建居被征地农民长远生计的重大举措,为被征地农民提供长期稳定的土地收益来源,维护农民切身利益,确保农村社会稳定。我区自2002年启动撤村建居以来,留用地项目成为推进城市化、实现经济可持续发展的重要力量。近期,课题组专门走访相关部门、镇街和村社,对我区留用地项目建设及管理情况进行深入调研,并就存在的问题进行了分析和思考,以期为区委区政府决策提供参考。
一、我区留用地管理及项目建设基本情况
自实施留用地制度以来,我区坚持条块结合、属地管理的原则,以撤村建居推动城市化进程,以10%留用地项目来稳定并壮大村级集体经济。通过实行年度留用地项目推进计划,建立项目建设推进机制,实施政府目标责任考核,强化政策指导支持,着力推动并建成了一大批以酒店、商业办公、标准厂房、加油站为主的留用地项目,取得了较好的经济效益和社会效益。
1、项目建设有条不紊。截止目前,我区已建成留用地项目53个,涉及留用地总面积923.79亩,建筑面积155.59万平方米,(其中西湖区48个,面积807.79亩,建筑面积132.59万平方米;之江5个,面积116亩,建筑面积23万平方米),每年为村社带来较为丰厚的收益。另外,有在建项目34个,共1118.44亩(其中西湖区25706.44亩,之江9412亩);未动工项目(已签订土地出让协议)13335亩(其中西湖区12311亩,之江124亩);前期报批项目31866.4亩(其中西湖区29745.4亩,之江2121亩)。
2、项目管理日趋规范。西湖区和之江度假区分别建立了留用地管理办公室,负责辖区内10%留用地管理、开发等有关工作,并实施多部门联合审查审批制度,规范合作项目析产、预售核准等操作流程,实行合作项目股权和房产(土地)面积占比均不低于51%的双控制度,切实完善项目运作的规范管理,维护留用地项目建设平稳健康发展,最大程度确保集体资产利益。蒋村、三墩、转塘、留下、双浦等镇街也相应建立了专门工作机构,健全了重点项目例会、每周巡查、项目经营情况定期分析等机制,统筹推进10%留用地的建设与管理。
3、项目效益日益显现。留用地项目的竣工交付成为了我区招商引资引税的重要平台,而酒店、商业办公、加油站等业态布局也进一步完善了周边的公建配套,增强城市功能,改善环境品质,并在招商引企引税、解决就业问题、壮大集体资产、实现农民增收等方面发挥重要作用。转塘街道投入使用的江口大厦和龙心田城两幢楼宇,已引进上市公司2家,全国民营500强企业3家,去年分别完成税收2904万元和1207万元,江口社区也因为自主开发的江口大厦,2013年社区股民人均分红达到1万元。三墩镇的14个留用地项目为相关村社创造收益约7531万元。虾龙圩社区作为全市第二批撤村建居试点村,得益于留用地项目建设,该社区的集体净资产达到2.158亿元,可用资金3298万元,人均分红达1.15万元(2013年底数据)。该社区自主开发的综合楼项目作为我区第一个留用地项目,自200612月交付使用以来,租金收入累计已快接近当初的投资额。
二、我区在留用地管理与项目建设中存在的主要困难
随着城市扩容和撤村建居的深化,我区留用地项目释放的经济红利和社会效益也呈现放大趋势,但与此同时,我们也发现当前在落实留用地制度,推进留用地项目建设中也存在不少困难和制约因素,需要引起政府及相关部门的高度重视并认真加以解决。主要有以下几个方面:
1、指标落地难。我区留用地指标总量大,未落实布点指标多,但自身建设发展空间的有限导致全区及相关镇街均面临着指标难以落地的情况。据统计,目前我区尚未落实规划布点的留用地(含已核发指标未落实规划布点)面积约3802亩(西湖区1394亩,之江度假区2408亩),约占总指标数的47.68%。如蒋村街道有600多亩留用地指标根本无法在辖区范围内落实规划布点,转塘街道自身也难以满足1120亩指标落地的需求。另外,根据杭政函【201435号文件规定,我区10多个第一批实施撤村建居村社可以一次性核发的15亩留用地指标,也面临着有指标难落地的情况。总之,当前我区留用地指标管理面临着指标不断增加的现实与指标难以在区内镇街、村社落地的矛盾。
2、规划优化难。这既有留用地项目的用地性质为商业用地,不能进行房地产开发,规划容积率低等先天性因素,也有各村社各自为战,地块相对小散的操作性因素。因此,留用地项目较普通商业用地,容积率较低,与周边商业项目不协调。比如三墩镇的厚诚大厦、鼎盛大厦项目的规划容积率为2.5,南阳坝综合楼项目容积率为2.0。目前市政府对留用地规划指标优化调整的审批处在停顿状态,导致我区现有不少容积率较低的留用地项目规划调整难度大。另外,个别核心区域由于综合平衡以及可用空间的限制,指标落实的地块相对小、散,,在整体的规划发展上缺乏整合优化的可能,比如蒋村街道的核心区域中70多亩地涉及了5个以上的主体。
3、项目开发难。一是由于投资成本逐年提高,村社组织财力有限,项目建设时限接近,自主开发的项目无论是外部景观还是内部层高、结构都落后于市场化的需求,整体档次不高。另外,自主开发的项目大多依靠银行贷款建成,投入运行后,既要按期还本付息,又要承担房产税、营业税、城建税等税收,村级集体经济的压力不小。二是合作开发的留用地项目,其合作方一般是以村社自主选择确定,这些合作方大多来自民营企业,实力参差不齐,目的各不相同,资金监管、项目建设、开发品质也都难以得到有效保证。同时受当前宏观经济形势以及合作项目办证政策未明确、析产税收等政策性因素的影响,一方面不少项目缺乏有意向的合作方,面临合作开发难的困境,另一方面一旦合作方建设资金保障不足,项目无法开工或者无法按时完成建设,将对村级集体经济造成严重损失。三是村社干部的经营管理能力有待提高,特别是留用地项目开发建设涉及财政财务、政策法律、项目报批、建设管理、招商引资、经营运作等方面专业知识,村社干部这方面还需进一步强化培训,提高能力。
4、建设管理难。一是规划建设的前期审批程序性强、手续繁杂、环环相扣,在实际办理过程中遇到诸多问题需要解决。如项目土方消纳的前置审批,要求必须找到消纳场地才能通过审批。而我区目前无论是之江地区还是三墩地区,都没有相应的消纳场所,无法满足项目的产量,导致审批受阻。二是基础设施用地征迁由留用地项目代征,导致项目建设的成本增加。比如三墩的荡王头裕祥大厦项目净用地27.75亩,而代征吉鸿路及绿化用地有24.45亩,涉及拆迁8000平方米建筑;陆板桥留用地项目净用地26亩,代征吉鸿路及西行河绿化用地却有42亩,涉及拆迁农户68户。三是基础设施建设滞后导致项目难以开工或无法竣工,三墩南阳坝股份经济合作社商业综合用房、吉鸿股份经济合作社综合用房等都因市政建设配套不到位而尚未开工,而厨房斗农贸大厦、大港桥综合楼虽已建成,但因东陈路建设滞后导致至今无法竣工交付。四是控规调整影响项目建设,三墩西单元历时三年的控规调整,导致规划范围内的杨家桥、陆板桥社区多个留用地项目在完成农转用报批后延时两年之久。
5、招商获利难。我区留用地项目的开发业态大都以酒店、宾馆、商务综合楼为主,且相当一部分集中规划在城市化建设推进区域,周边市政配套、商业氛围都还不够成熟,再加上楼宇本身品质不高,政策风险性强,对二次招商带来不小压力。不少合作项目的招商工作由开发商负责,存在租金导向和产业分化趋势,难以形成集聚效应。
三、对优化利用留用地资源的几点建议
留用地资源是不仅关系我区各村社集体经济组织的发展壮大和被征地农民的长远生计,而且还是区域经济发展的基础所在、资源所在和优势所在。因此,用足用好留用地制度,大力推进留用地建设,发挥项目最大效益,对经济社会建设与发展意义重大,因此,结合调研中发现的问题和平时掌握的情况,对优化利用我区留用地资源提出以下几点建议。
1、强化组织领导。在区级层面应建立全区留用地项目推进工作领导机构,由区领导担任负责人,发改、住建、国土、规划、商务等职能部门及相关属地镇街为成员单位,负责指导、协调、统筹留用地项目的建设管理,同时建立健全目标任务责任分解机制,实施专题例会、问题协调、方案联审、资金监管、督查通报等制度,扎实推进留用地项目建设。属地镇街也应健全相应的工作机构和机制,主动介入、靠前指挥,加强对村社留用地项目合作、方案设计、建设进度、资金管理等方面的指导、协调、推进、监督和考核。
2、加快指标落地。要加强对杭政函[2014]35号文件研究分析,关注相关条款,在政策框架范围内,积极探索留用地指标管理的限额留地、货币化安置、股权置换产权等形式,在指标总量控制、兑现、落地等方面出台相关操作细则,指导并推进留用地指标管理。相关部门要加强与上级对口部门的衔接,积极做好沟通争取工作,加快指标核发、规划布点的进度。对未落实规划布点的3802亩指标以及第一批撤村建居村社可一次性核发的15亩留用地指标,要想方设法予以落实。
3、强化政策指导。要借鉴兄弟市、区在留用地建设管理中的经验和做法,进一步完善并健全我区留用地管理的指导性意见,对留用地项目指标管理、开发模式、合作合同审查以及项目立项、施工招投标、出让金核拨、股份析产、预售核准等方面进行规范和细化,对合作方选择、股份比例分配、项目选址、产业发展、建设设计方案、项目资金监管、抵押融资贷款等方面要严格把关审核,促进我区留用地管理与建设更加规范、更加高效。
4、统筹开发建设。要建立统筹利用的理念,加快推进云谷、之江新城的规划编制,将留用地项目融入城市各项控规,尽快尽早推进实施。要充分结合区域性功能分区规划,在产业定位和业态选择上注重择优招商和错位发展,使留用地项目的产业规划布局、发展业态导向、楼宇档次品质、招商引资引企与区域经济发展、城市化建设相匹配,避免开发同质化、业态单一化,力求项目产生更大效益要注重留用地项目的做大做优,在开发模式上可以采取多村社联合自主开发、多村一企合作开发的组团开发模式,集约利用土地,提高留用地项目的规模效应和集聚优势。要加快建设市政基础设施,完善周边配套,加强留用地项目周边的商业圈、生活圈、休闲圈的营造,促进留用地项目的二次招商和效益提升。
5营造发展氛围。招商部门和属地镇街要将留用地资源纳入地块招商、楼宇招商的视野,加大招商推介力度,广泛宣传留用地资源和政策,吸引更多实力企业参与到留用地项目建设。要注重发挥区位资源、环境资源和人才资源的综合优势,出台专项引导扶持政策,推动留用地项目高规格规划、高品质开发、高标准建设、高档次运行,优化全区总体产业空间形态和布局。要进一步简政放权,加大上级对口部门的沟通、争取、协调力度,着力破解留用地项目在前期审批、容积率调整、建设实施、证照办理等方面的制约,推动项目的顺利实施。
6严格资金管理。要在合作方选择、资金融通等方面探索有效措施,并结合市里有关文件精神,对合作开发留用地项目的融资贷款、税收征管等问题进行专题研究,切实强化资金保障,减轻村级集体的经济负担,推动已建成项目快出效益,已动工项目加快建设,未动工项目加快启动,提高留用地项目的投资综合效益。
7、提高工作能力。要进一步加强村级组织建设,切实提高村级组织的凝聚力和战斗力,集中精力做好留用地开发和建设工作。要组织国土、规划、招商、财务等专家,就留用地新政解读以及留用地项目开发建设及报批、招商引资等方面开展专题讲座和业务培训,提高基层留用地工作者政策水平和工作能力。要强化理念灌输,通过实例分析、财务对比等形式,帮助基层村社干部树立长期利益的观点。要建立留用地开发建设与招商绩效的考核奖励机制,引导并提高留用地项目的经济效益和社会效益,真正让红利惠及百姓。
 
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