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关于对我区政府重大投资项目建设与管理现状的思考

发布日期:2014-11-06 信息来源: 浏览次数: 字体:[ ]

 

关于对我区政府重大投资项目建设与管理现状的思考
 
课题主持人:黄幼钧
课题组成员:王易峰 孙炼栋
 
政府投资是指政府为了实现其公共管理职能,满足社会公共需要,促进国民经济和社会发展,对市场不能有效配置资源的领域,通过财政性资金投资而兴建的固定资产投资。从近年情况来看,我区政府投资项目大多集中在基础设施建设以及安置房建设、中小学配套、停车场库建设等社会事业领域,对西湖区经济和社会事业发展具有基础性、先导性的作用。随着投资体制改革的不断深化以及经济转型升级、城市化推进需求的不断增加,政府投资项目的规模越来越大,资金越来越多,如何加强政府投资项目尤其是政府重大投资项目的管理就显得十分迫切。近期,课题组先后走访了区发改局、区财政局、区住建局、区建管中心、之江建设局、之江建管中心等单位,专题调研我区政府重大投资项目建设与管理工作,对所存在的问题进行了分析思考,并就如何加强我区政府重大投资项目管理提出了对策。
一、我区政府重大投资项目的基本情况
近年来,我区围绕区域经济社会发展和城市环境品质提升要求,以政府投资为主体,突出城市有机更新、市政道路设施、教育卫生配套等内容,推进了一大批基本项目建设。根据2014年度排定的计划,全区政府投资基本建设项目496个,年计划投资79亿元,其中投资1亿元以上的政府重大投资项目有88个,年计划投资51.5亿元,包括续建项目26个,总投资1229980万元,当年计划投资278752万元;新建项目18个,总投资676110万元,当年计划投资185987.9万元;储备项目44个,总投资1412592万元,当年计划投资50464万元。截止8月底,26个续建项目累计完成投资228959万元,完成年计划的82.14%18个新建项目累计完成投资14370万元,完成年计划的7.7%1-8月完成政府投资36.29亿元,为年度计划目标60亿元的60.48%。从调研的情况看,我区政府重大投资项目建设管理主要呈现以下几个特点:
(一)项目安排的计划性不断增强。近年来,区政府先后出台了《西湖区政府投资基本建设项目计划管理办法》、《西湖区政府投资基本建设项目资金管理办法》、《西湖区政府投资项目融资操作规程》等制度,健全了政府重大投资项目预算管理指标体系,深化了行政审批制度改革,对政府投资项目的总体进度、资金安排进行严格审核,并综合考量土地年度供应状况、城乡规划情况和财政状况,较好地发挥了发改、住建、财政等部门的把关作用,突出了政府投资项目安排和基建预算编制的计划性。
(二)项目推进的系统性不断强化。我区注重完善机制,系统化推进政府重大投资项目。科学分解城建计划,明确节点任务,落实责任单位和责任人。建立区领导联系重点项目机制,实施推进包干负责制,承包项目协调,保障项目进度。建立定期专项推进机制,主要领导每两月召开一次专题会和分管领导每月一次推进会,分析解决瓶颈问题,推动项目进程。完善督查考核机制,对项目实施进度情况上墙公示,并对照计划节点进行每月督查和通报,特别是对滞后项目实施“刨根问底”式督查通报,查明滞后原因,落实追赶举措,密切跟踪推进。
(三)项目管理的规范性不断提升。健全政府投资项目跟踪服务、对口协调、专题例会、困难会诊、督查通报、考核评比等制度,推行“10+1”业主内控管理模式,探索推行群众参与及阳光建设机制,完善政府投资工程项目跟踪审计及竣工结算(决算)管理办法,切实抓好项目的前期、征地拆迁、做地出地、投资控制、进度管理、安全质量控制等各项工作,不断提高工程质量和品质。
(四)投资项目的有效性不断显现。不少续建项目在今年陆续竣工或投产,经济、社会效益已逐步显现。学军小学转塘校区于今年9月正式投入使用,并借助优质名校品牌,提升了之江区域的影响力,也刺激了该区域的房地产市场。西溪谷啤酒厂地块顺利做地,北地块吸引了珀莱雅化妆品股份有限公司的摘牌落地,南地块也得到阿里巴巴网商银行的青睐。西溪路、花蒋路等一批公共基础设施的交付使用,在提升城市品质、优化路网布局、改善交通环境等方面发挥出重要作用。农转居安置房建设力度的持续加大,推动了吉鸿家园、象山组团等项目的竣工交付以及蒋村D-13D-08、凌家桥G25等地块(组团)项目的开工建设,为我区推进城市化建设夯实基础。据之江建管中心统计,目前之江地区已竣工的9个组团,共计建筑面积约84万平方米,2013年和2014年新开工的3个组团总面积也达到31万平方米,基本能实现房等人的目标。
二、我区政府重大投资项目建设管理中存在的问题
从调研的情况看,我区政府重大投资项目在推进及建设管理中还存在不少薄弱环节,主要有以下几个方面:
(一)项目建设力度有待强化。一是总体推进进度有待加快。目前,我区列入2014年的18个新建项目,已开工仅为2个,即老沙、新沙、小江等三村农居点项目和西湖二院迁建工程,其余16个项目均未开工,已完成的实际投资额仅为计划目标的7.7%,全年要完成185987.9万元的投资任务压力不小。二是项目论证欠严谨细致。从当前来看,我区尚未形成一套科学的项目决策论证机制,导致有的项目立项后因拆迁等原因不能开工;有的项目在施工以后才发现缺乏足够的实施条件,长期停滞不前;有的项目存在前边建、后边改,未批先建的情况;有的项目建成后却没有发挥出应有的经济效益和社会效益。
(二)项目前期工作有待深化。一是项目概算需要更加科学合理。分析2014年的续建项目,虽然已完成年投资计划的82.14%,但从具体项目的实际投资额来看,有的项目实际投资额远超计划数,比如三江两岸综合整治工程,总投资12000万元,年度计划5000万元,实际投资已达30232万元;浮山东路年计划投资800万元,实际投资已达8995万元;花蒋路计划投资是167.5万元,实际投资却达1206万元。而不少项目实际投资额仅为计划目标的1-2成,进度滞后明显。如西溪路一、二期仅完成14.15%;城西污水厂及管网项目仅完成5%。二是项目设计管理需要更加符合实际需求。项目的设计要坚持需求为导向,兼顾前瞻性和合理性。在实际操作中,有时注重考虑超前性,而缺乏对功能性、需求性的定位设计思考,造成项目出现设计变更、漏项、建设规模随意扩大的情况。在农居拆迁安置房的设计中,虽然遵循建筑规范要求,并在户型设计、功能布局、建筑外立面、建筑色彩等方面紧贴社会潮流,但在听取广大安置户需求建议上做得并不到位,导致群众对安置房并不满意。三是承接审改权力下放需要更加有力。行政审批制度改革的加快,对我区相关部门在承接权力事项下放中带来不小压力,特别是项目审批事项专业性、技术性较强,从调研的情况看,目前我区相关部门现有的人员编制及专业配备上均存在较大差距。
(三)项目实施中的制约因素有待攻坚。一是征地拆迁难。项目建设往往都伴随着征地拆迁工作,而随着拆迁政策的调整、拆迁利益博弈等因素,导致征地拆迁工作推进缓慢,并直接影响项目的开竣工时间。如蒋村单元D02文化广场项目和D04社会停车场项目,早在20137月就完成拆迁许可证办理,但目前两个地块上仍有2户和5户居民未拆,导致开工时间一再拖延。沿山慢行道二期工程(新路段建设项目)作为今年的续建项目,在推进过程中也遇到道路沿线拆迁工作进展缓慢的影响,导致项目建设进度滞后。双桥区块R-18地块塘河拆迁安置房项目,地块上的居民和工厂至今还未有一户腾房,要实现今年计划开工的目标存在较大难度。村口村的G06G05和凌家桥H05H06组团红线范围内有多家企业未拆,导致项目无法开工。二是用地指标落实难。一方面之江度假区圈内(绕城内)800余亩建设留用地已全部开发,而32680亩有条件建设区按现有国土报批政策,需与乡镇圈内建设留用地置换后方能上报国务院办理土地规划局部调整及农转用报批手续,导致该区域内的项目无法落实到有条件建设区,严重制约之江度假区圈内区域的后续开发。另一方面在农转用报批前需完成对违法用地、违法建筑的查处及恢复原状,而之江地区违法用地较为严重的现实,让不少准备实施的项目在土地报批和后续建设上进度受阻。三是建设资金平衡难。目前,我区项目建设资金主要依赖于土地的出让金返还,2014年我区基本建设支出预算中土地出让金占到八成多,但由于房地产市场和土地市场的低迷,我区今年出地的成绩并不理想,截止目前仅出让4宗地块,建设资金缺口较大,影响项目投入以及后续建设。区建管中心实施安置房项目建设主要依靠平衡地块出让金,然而由于平衡地块少,银行贷款成为资金投入的主要渠道,目前已贷款16亿元。如何弥补缺口,平衡建设资金或将成为政府投资项目建设的一道难题。四是项目监管难。一方面我区职能部门的项目专业监管人员多为企业编制,受编制管理、提拔晋升、薪资待遇的制约,导致流失不在少数,项目建设规模与专业监管人员缺乏的矛盾逐渐凸显;另一方面,在政府投资建设项目管理体制上,一般小型项目由临时指派人员负责,大型项目从机关抽调人员组建指挥部进行管理,这些人员在项目建设、工程建设管理等实际工作经验不足。
(四)项目建成后的绩效有待提高。我区部分重点项目建成后,绩效并未充分显现,如安置房建成后出现的分配、办证、移交等情况。一是空余房源多。目前不少农居基本实现房等人。比如回龙农居项目,共有118418.8万方,截止目前仅回迁安置了190户,262套,剩余可安置房源922套;象山农居项目共有5128套,78.9万方,截止目前只回迁安置了564户,719套,剩余可安置房源4402套。从调研看,回迁安置进度滞后既有拆迁户安置意愿不强,安置截止政策尚未出台的原因,也有配套不足、安置房质量等因素,目前,不少拆迁户是一边居住在安置房里(未全部安置完毕部分),一边依然拿着过渡费,或者等待着新增人口的状态。而政府财政不仅要为安置户的过渡支付大量费用,空置的安置房也造成浪费和折旧,而且拆迁户长期未安置会成为社会不稳定因素之一,并给新项目的拆迁带来不良影响。二是配套移交不到位。不少农居小区回迁安置后,配套公建设施没能及时移交,导致部分农居点的商铺或被社区擅自分割出租、挪作他用,或被居民擅自占用,影响了财政资金的及时回笼。同时小区公共部位的水电费,由建设单位承担,增加了政府财政负担。三是登记办证受阻。安置房建设存在多个主体实施、前期手续不到位(无土地审批、工程规划许可、施工许可等)、审批验收手续不全、资料缺失等问题,导致安置房无法正常办理产权登记手续,比如沈家弄农居项目仅立项资料完备,土地审批资料不完善、规划和建设手续均没有;象山农居N02N03组团,审批和验收手续不全、资料缺失较多。这些情况均了影响了办证进程,也造成拆迁安置户的不满。
三、对加强我区政府重大投资项目建设与管理的几点建议
针对上述问题,为推进我区政府重大投资项目建设,并进一步强化整个政府投资项目的管理,确保项目建设质量,提高资金使用绩效和投资效益,特提出如下意见建议:
(一)进一步增强项目决策的科学性。政府投资项目往往涉及到地区经济和社会发展的全局,特别是重大投资项目,更是承担着优化产业结构、拉动经济增长、推动经济社会协调发展的重任。为此,政府及相关部门要充分尊重项目建设的规定和程序,充分论证项目实施的可行性与绩效性,充分发挥有限财力的最大绩效。一是要扎实推进重大项目的科学决策。区政府层面要建立政府重大投资项目领导机构和评估专家库,对项目的可行情况、投资规模、资金来源、绩效预期进行深入调查,广泛收集各方意见并提出初步建议供决策参考。要严格项目准入,完善重大项目决策审批程序,切实加强政府投资项目建设必要性和可行性的审查,力求在详细调研、科学论证、规定程序的基础上进行科学决策,确保项目决策的科学性、规范性、民主性。二是要扎实做好重大项目的前期工作。要发挥财政、发改、建设、审计等部门以及相关专家的作用,对项目的投资规模、建设范围、设计成果等内容进行联合审查和论证,对政府重大投资项目要履行必要的项目估算审核程序,确保项目与我区基建盘子的统筹规划和预算管理指标相符,避免建设规模盲目扩大、项目工期随意增减、建设内容重复累赘等情况的发生。三是要强化项目建设资金管理。要加强政府投资项目预算管理,严格审查项目的资金来源、额度和资金平衡,对政府重大投资项目的概算、预算、财务竣工决算、资金支付、工程设计变更等全过程实行监管。要根据政府财力,按照轻重缓急,合理安排年度政府投资项目,对建设依据不充分或资金没有保障的项目应暂缓实施。要建立健全政府债务审批以及财政预警、债务清偿以及贷款风险评估等机制,合理控制债务规模和偿债进度。要合理利用土地资源,加快推进做地出地工作,并积极向上级部门争取优惠的征用土地资金返还政策,发挥土地资源最佳效益。要积极探索和发展PPP融资模式,鼓励民资投资基础设施、社会事业、生态环境等项目的建设。
(二)进一步突出项目监管的严肃性。要加强对整个政府投资项目设计、招投标、变更、施工、结算等各环节的管理。一是要抓好制度的完善与执行。要认真分析政府投资项目在建设管理中存在的问题和原因,不断完善相关制度。特别是对已经出台的政府投资项目计划管理办法、资金管理办法、投融资项目操作规程、项目审计办法、项目跟踪审计及竣工结算(决算)管理办法等多个制度要进行回头看,查找不适应项目管理的内容,在遵循相关法律法规的基础上,对部分条款进行修改完善或细化补充,从制度上堵塞管理漏洞。二是要形成项目监管的合力。区政府要充分发挥总揽全局的作用,全面加强各类建设项目的全过程监管。区重点办要突出重点、统筹兼顾,完善协调推进机制,建立健全定期例会、问题会商、督查考核等制度,确保问题发现及时、解决顺畅。投资项目综合管理部门要加强对项目计划执行、概算调整和组织实施情况的监督检查。审计部门要加大政府投资项目审计力度,提高审计实效,为项目决策和财政资金安排提供依据。三是要突出项目监管的重点环节。要严格按照批准的方案组织施工,施工中确需对项目设计作适当变更的,要按规定进行审批,并强化最终结算价格的审核和监管。按照估算控制概算、概算控制预算、预算控制决算的程序和要求,加强项目概算调整审核,防止项目超概算。要健全质量保证体系,加强项目建设质量监理,保障工程质量。要强化安全生产责任,坚决杜绝安全事故发生。
(三)进一步破解项目推进的制约因素。要以决战决胜的精神,敢打硬仗的魄力和善于攻坚的智慧,紧盯年度目标任务,落实各项机制和责任,对于进度滞后的项目,要深入分析原因,找出关键症结,着力破解制约因素,力争项目顺利推进。一是要着力破解征地拆迁难题。要充分利用三改一拆五水共治等契机,多渠道并用、多举措并施,扎实做好项目建设的前期工作。要统一政策口径,加大拆迁工作力度,并积极探索整村征迁模式。对严重影响项目进展的钉子户要下定决心,采取个案攻坚,一户一策,千方百计实现突破。对违法用地和违法建筑,相关职能部门和属地镇街要抓住无违建镇街的创建时机,加大查违、拆违、控违的力度,加快推进农转用土地报批及后续的开发建设。二是要争取上级部门的有力支持。项目建设涉及审批、验收的省市职能部门较多,区级相关职能部门要主动加强与对口单位的联系和衔接,建立良好的互动渠道,加快项目的审批实施进度。要加强与省、市政府协调,通过提高土地出让金返还比例,争取土地指标、资金支持,或纳入省市重点项目等形式,积极争取省市更多支持,缓解我区建设资金平衡难题。三是要提高建设施工质量和品质。要科学排定建设计划,合理规划建设施工周期,加快建设进度。要进一步落实建设单位、施工单位和监理单位的职责,加强对资金、质量、安全、进度等方面的监督管理,严抓施工品质,严把工程细节,坚持对工程质量零容忍,确保工程建设零事故。要探索实施代建机制,委托品牌建筑施工单位实施全过程代建,切实强化工程项目管理。
(四)进一步提升项目绩效的发挥。尤其是已建成的安置房要切实加快回迁安置的步伐。一是要强化安置政策的刚性。要明确安置时限,严控安置人口,公正公平公开推进安置工作。要进一步排摸、梳理拆迁过渡情况、安置人口情况、安置房存量情况、农居建设情况,充分整合可安置的房源,对未安置完毕、在外过渡时间较长的拆迁户尽快尽早实施安置回迁。要借鉴其他城市的经验和做法,积极探索并尝试货币化安置、就业安置、社保安置等方式,逐步推动政府主导的单一定向安置模式向混合安置模式过渡,提高安置效率。二是要加快推进证照办理。对建设手续规范、资料收集齐全、验收整改到位的项目,要及时推进产权登记工作,及时为安置户办理证照。对一些手续、资料不全的老项目,政府及相关职能部门有必要进行专题研究,想方设法补全相关资料、手续,为办理证照创造条件,切实维护好群众利益。三是要加快推进小区整体移交。小区整体移交对于减轻政府负担、实施物业管理,提升小区品质有着重要的意义。要专题研究小区公建配套及商铺管理问题,妥善处理好建设单位、社区与业主的利益关系。要稳妥推进午山农居点整体移交的试点工作,及时总结经验,为下步推广做好准备。
(五)进一步落实人大关于政府重大投资项目的监督办法。区政府及相关部门要根据区人大常委会关于《政府重大投资项目的监督暂行办法》的要求,认真履行相关职责,切实抓好落实。一是要加强组织领导。区政府要加强对政府重大投资项目计划实施的组织领导,健全规章制度,落实工作职责,统筹协调各方,扎实推进项目实施。各相关职能部门要依法履职、密切配合,形成合力。二是要按时提交年度计划草案。区政府要按照《办法》的要求,认真编制次年度政府重大投资项目年度计划草案和汇总表,并11月底前提交区人大常委会三是要自觉接受人大监督。区政府要切实抓好政府重大投资项目的实施,经人大审议通过的项目年度计划如确需变更或调整,应及时报请区人大常委会。年中在向区人大常委会报告上半年国民经济和社会发展情况时,应同时报告政府重大投资项目计划的执行情况。
 
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